Geef COVID de schuld. Of China, of Rusland, of de globalisering zelf. De verantwoordelijkheid voor de opkomende trend van landen die hun eigen industriebeleid lanceren, moet ergens liggen. Ook al zijn de krachten die bijdragen aan de verspreiding van protectionistisch beleid en toenemende overheidsinterventies in de markt moeilijk te ontleden, de implicaties voor de Wereldhandelsorganisatie (WTO) en haar uitgebreide systeem van overeenkomsten en regels zijn immens. Dit beleid vormt een bedreiging voor de meest fundamentele regels en principes van het multilaterale handelssysteem, zoals de regels en principes die vereisen dat alle leden elkaar gelijk behandelen en geen voorkeur geven aan lokale goederen boven buitenlandse. Als de fundamenten afbrokkelen, kan het gebouw dan nog staan?
Er zijn andere bedreigingen voor het multilaterale handelssysteem, dat al vijfenzeventig jaar bestaat. Regionale handelsovereenkomsten vormen al jaren een uitdaging voor de niet-discriminerende principes van de WTO, en nieuwe zorgen over strategische concurrentie met China hebben geleid tot maatregelen van WTO-leden om markten te ontkoppelen, stappen die ogenschijnlijk in strijd zijn met de WTO-doelstellingen van wereldwijde economische integratie. Voeg daarbij COVID-19 en de Russische oorlog in Oekraïne, die het tempo van deze trends hebben versneld, en je zou je kunnen afvragen of de WTO enige kans maakt om de komende jaren relevant te blijven – of zelfs te overleven.
Decennia na de Tweede Wereldoorlog was een proces van liberalisering van markten, ontmanteling van handelsbelemmeringen en wereldwijde uitbreiding van niet-discriminerende behandeling meedogenloos en schijnbaar onomkeerbaar. De Algemene Overeenkomst inzake Tarieven en Handel leidde tot de oprichting van de WTO in 1995, die de regels en reikwijdte van het multilaterale handelssysteem uitbreidde tot landbouw en textiel, intellectuele eigendomsrechten, handel in diensten en meer. Seismische geopolitieke gebeurtenissen, waaronder het uiteenvallen van de Sovjet-Unie in 1991 en de toetreding van China tot de WTO in 2001, versterkten de wereldwijde openstelling van markten. Zoals Francis Fukuyama beroemd verklaarde: het was het einde van de geschiedenis, omdat wereldwijd conflict, tirannie en staatscontrole van markten zouden verdwijnen. Helaas weten we nu allemaal beter.
Verraderlijk industriebeleid
EEN recente toespraak door de Amerikaanse handelsvertegenwoordiger Katherine Tai presenteert de routekaart voor het industriebeleid in duidelijk reliëf. Ze suggereerde dat binnenlands industriebeleid het handelsbeleid moet aanvullen. Hoewel ze haar toehoorders geruststelde dat deze aanpak niet betekent dat ‘de wereldeconomie overgaat in een soort natuurtoestand – waar macht het goed maakt’, zijn de implicaties dat gemeenschappelijke, gedeelde mondiale economische belangen niet langer een centrale prioriteit zijn voor de Verenigde Staten. Acties van de VS om WTO-regels over subsidies te omzeilen, de markt voor overheidsopdrachten af te sluiten van buitenlandse leveranciers en hoge tarieven te handhaven die door de regering-Trump zijn opgelegd, hebben zelfs nauwe bondgenoten ertoe gebracht te suggereren dat ze dit voorbeeld moeten volgen om hun economische belangen te verdedigen.
Sommigen zien het industriebeleid als een effectief antwoord op te veel globalisering. Zoals Tai opmerkte, is de “behoefte aan correctie duidelijk, en het industriebeleid maakt deel uit van die herbalanceringsinspanning.” Dit perspectief kan echter al te nonchalant vragen over economische efficiëntie terzijde schuiven; de kracht van verwende industrieën om bescherming jarenlang op zijn plaats te houden, zelfs nadat hun beperkte doeltreffendheid is aangetoond; en de reacties van bondgenoot en vijand om spiegelbeeldige maatregelen te nemen. Zelfs als men een tegenargument erkent dat nationale economische belangen zouden moeten prevaleren wanneer andere wereldspelers niet eerlijk spelen, is de dreiging voor de WTO onontkoombaar. Wanneer haar regels, met name de meest fundamentele, worden genegeerd omdat ze als onhandig worden beschouwd, verliezen ze hun kracht bij het beïnvloeden van nationaal gedrag, en lijdt de organisatie direct onder haar vermogen om het mondiale welzijn te bevorderen.
Regionale handel in steroïden
In tegenstelling tot veel kenmerken van het industriebeleid, zijn vrijhandelsovereenkomsten (FTA’s) specifiek toegestaan volgens de WTO-regels. Dat betekent niet dat ze volledig verenigbaar zijn met de WTO-principes, met name de behandeling van de meest begunstigde natie (MFN), die een gelijke behandeling voor alle WTO-leden vereist. Maar de regels voorzien in beperkte uitzonderingen voor preferentiële tarieven onder vrijhandelsovereenkomsten, zolang ze betrekking hebben op “vrijwel alle handel” tussen de partijen. Het betekent ook niet dat vrijhandelsovereenkomsten geen bedreiging vormen voor het multilaterale systeem. Aangezien steeds meer landen voorstander zijn van onderhandelingen over vrijhandelsovereenkomsten en minder tijd en middelen besteden aan WTO-onderhandelingen, neemt het aanzien van de WTO verder af.
Positief is echter dat vrijhandelsovereenkomsten kunnen dienen als laboratoria voor het testen van nieuwe benaderingen van handelsovereenkomsten, zelfs op gebieden als arbeid en milieu. De vooruitgang die de afgelopen jaren is geboekt op het gebied van visserijsubsidies in het alomvattende en progressieve trans-Pacifische partnerschap en de overeenkomst tussen de VS, Mexico en Canada heeft geleid tot hernieuwde pogingen om in de WTO op haar 12e Ministeriële Conferentie in juni. Goede regelgevingspraktijken – die meer transparantie, voorspelbaarheid en verantwoordingsplicht in nationale regelgevende maatregelen bevorderen – zijn pionierswerk in vrijhandelsovereenkomsten en zouden binnenkort op grotere schaal in de WTO kunnen worden opgenomen. Ik weet uit mijn eigen onderhandelingservaring in het Trans-Pacific Partnership en de WTO welke enorme impuls de vrijhandelsovereenkomsten kunnen bieden aan het maken van regels in de WTO.
De belangrijkste bedreiging die vrijhandelsovereenkomsten kunnen vormen voor de toekomstige geloofwaardigheid van de WTO, is de neiging om te onderhandelen over halfbakken “interim”-overeenkomsten, zoals de handelsovereenkomst tussen de VS en Japan en Australië’s recente overeenkomst met India, die bij lange na niet voldoen aan de WTO-vereisten dat ze vrijwel alle handel dekken. Het wereldhandelslandschap is de afgelopen decennia al drastisch veranderd van een over het algemeen niet-discriminerend naar een zeer preferentieel landschap waarin veel verschillende tariefniveaus voor dezelfde producten toenemen. Dit soort benadering zou ertoe kunnen leiden dat de uitzondering de regel slikt op een manier die de meestbegunstigingsbehandeling dodelijk ondermijnt – een van de fundamentele principes van de WTO.
Ontkoppeling als strategisch beleid
De Verenigde Staten en hun bondgenoten, die China beschouwen als een strategische concurrent die eropuit is het bestaande mondiale machtsevenwicht en aanverwante instituties op zijn kop te zetten, hebben overtuigende argumenten om commerciële betrokkenheid te beperken, vooral als die betrokkenheid een militaire opbouw zou kunnen voeden die de nationale veiligheid bedreigt. belangen. Hoe groter de ontkoppeling, hoe groter de bedreiging voor de WTO.
Na vele jaren van harde onderhandelingen trad China in 2001 toe tot de organisatie. Destijds beschouwden de meeste waarnemers toetreding als een cruciale stap in het hervormingsproces van de Chinese markt, dat de economische basis zou leggen voor een meer geïntegreerde en veiligere wereld. Ik diende toen in Genève, waar onderhandelaars hun collectieve opluchting uitten dat China’s economische gedrag getemd kon worden door lid te zijn van de WTO. In plaats daarvan maakte China op effectieve wijze gebruik van hiaten in de WTO-regels om zijn op export gerichte strategische belangen enigszins te bevorderen als oneerlijk en gevaarlijk beschouwd aan de economische en strategische belangen van andere landen.
Op dit punt zou het onwaarschijnlijk zijn om terug te keren naar het economische landschap van vóór de toetreding van China. En een significante ontkoppeling tussen de Chinese economie en die van andere grote WTO-leden zou het kader van de WTO-regels ernstig onder druk zetten. Hoewel de WTO een land veel speelruimte biedt om af te wijken van de WTO-regels op basis van zijn interpretatie van zijn “essentiële veiligheidsbelangen”, zou het volledig opgeven van een WTO-relatie tussen de Verenigde Staten en China bijvoorbeeld de WTO op de proef kunnen stellen punt. Eerdere precedenten, zoals Cuba en de Verenigde Staten of India en Pakistan, zijn nauwelijks relevant voor de omstandigheden van de Verenigde Staten of de Europese Unie en China vanwege hun enorme omvang en de omvang van de verbindingen tussen de economieën.
Tegenwind vooruit
Deze meerdere bedreigingen suggereren dat de toekomst van de WTO verre van zeker is, ook al is een plotselinge ineenstorting of vertrek van een cruciale speler onwaarschijnlijk. Er zijn kansen om het tij te keren.
Beleidsmakers die zich zorgen maken over de implicaties van wijdverspreid industrieel beleid in grote economieën, zouden deze maatregelen moeten uitroepen. Ze zijn kortzichtig, van beperkte effectiviteit (vooral als anderen in natura reageren) en in strijd met belangrijke WTO-verplichtingen. Als ze aanhouden, zou de rechtsstaat van de WTO kunnen instorten.
Vrijhandelsovereenkomsten zullen en moeten worden voortgezet. Ze kunnen de handel vergroten, de veerkracht van de toeleveringsketen vergroten en sterke strategische relaties versterken. Het is echter het beste om de snelkoppelingen van tussentijdse vrijhandelsovereenkomsten te vermijden. Als ze het multilaterale handelssysteem moeten ondersteunen in plaats van ondermijnen, moeten ze over het algemeen alomvattend zijn en niet alleen een gemakkelijk alternatief zijn voor hard werken in de WTO.
Ten slotte zou de economische ontkoppeling tussen de eerste en de tweede grootste economieën ter wereld wereldwijd destabiliserend zijn en waarschijnlijk leiden tot het uiteindelijke einde van de WTO. Enige terugtrekking is onvermijdelijk en noodzakelijk als bijvoorbeeld de Verenigde Staten of de Europese Unie echt gerechtvaardigde maatregelen moeten nemen om essentiële veiligheidsbelangen te beschermen. Maar het systeem zal niet lang kunnen overleven als de twee of drie grootste leden de regels ten opzichte van elkaar negeren.
Langzaam en stabiel biedt relevantie op de lange termijn
Als assistent-handelsvertegenwoordiger van de VS, Andrea Durkin onlangs opgemerktkan de WTO “hervormen door te doen”. Hoewel haar opmerkingen zich concentreerden op de mogelijkheid van kleine, onderhandelde handelsovereenkomsten, zoals die welke op de 12e Ministeriële Conferentie, het sentiment is relevant voor het tegengaan van deze existentiële bedreigingen.
Het is bijvoorbeeld van cruciaal belang dat het geschillenbeslechtingssysteem van de WTO weer volledig operationeel wordt, zodat het industriebeleid dat in strijd is met de regels effectief wordt bestreden. Alleen dan kan er sprake zijn van afschrikking, zodat WTO-leden meer geneigd zijn subsidies en handelsbeperkende maatregelen te formuleren die in overeenstemming zijn met de WTO-regels. Dit vereist een oplossing voor de huidige crisis van de Beroepsinstantie, waarin de Verenigde Staten benoemingen in de Beroepsinstantie hebben geblokkeerd vanwege bezorgdheid over het overschrijden van haar mandaat, waardoor wordt voorkomen dat handelsgeschillen zinvol worden beslecht in de WTO. De Verenigde Staten speelt de meest centrale rol bij het vinden van een compromis, maar anderen zullen hun steentje moeten bijdragen om te voorkomen dat de Beroepsinstantie in de toekomst te ver gaat.
Het toezicht van de WTO op vrijhandelsovereenkomsten moet worden geïntensiveerd, met name om licht te werpen op gedeeltelijke overeenkomsten die niet voldoen aan de WTO-vereisten en die mogelijk de geloofwaardigheid van de organisatie ondermijnen. Een gezond en complementair naast elkaar bestaan van vrijhandelsovereenkomsten en de WTO zal iedereen ten goede komen.
Ten slotte moet de WTO een forum blijven om de implicaties te bespreken van specifieke acties om economieën te ontkoppelen. De WTO moet assertiever zijn in het benadrukken van de gevaarlijke implicaties voor de organisatie en het systeem die meer dan zeven decennia voor economische groei hebben gezorgd als grote economieën zich blijven terugtrekken, wat resulteert in minder wereldhandel.
Sinds enkele jaren is er aandacht voor het wegvallen van de onderhandelingsfunctie van de WTO. Als de WTO dit moment echter wil overleven en uiteindelijk wil gedijen op de lange termijn, zullen haar leden nog verder moeten gaan om te laten zien dat ze waarde hechten aan haar rol bij het beteugelen van enkele van hun ergste instincten.
Mark Linscott is een niet-ingezeten senior fellow bij het South Asia Center van de Atlantic Council en de voormalige assistent-handelsvertegenwoordiger van de VS voor Zuid- en Centraal-Aziatische zaken, WTO en multilaterale zaken.
Verder lezen
Afbeelding: Directeur-generaal van de Wereldhandelsorganisatie (WTO) Ngozi Okonjo-Iweala woont de openingsceremonie bij van de 12e Ministeriële Conferentie (MC12), op het hoofdkantoor van de Wereldhandelsorganisatie, in Genève, Zwitserland, 12 juni 2022. Martial Trezzini/Pool via REUTERS
